Una reflexión jurídica sobre la gestión de la falta de agua

La gestión del agua, tema de conflicto desde el origen de la Humanidad, está en el centro del debate jurídico y social, e incluso territorial. El informe sobre Estado del clima mundial en 2022 de la Organización Meteorológica Mundial, advierte que el periodo 2015-2022 es el más cálido registrado hasta ahora, con un descenso continuo de las precipitaciones que compromete el abastecimiento de agua a gran parte de la población.

En España, esto se refleja claramente en los alarmantes datos publicados para las demarcaciones del Guadalquivir y el Guadiana, comprometiendo a la meseta Sur y al conjunto de Comunidades Autónomas afectadas, en particular a la de Castilla La Mancha. Según el informe de sequía y escasez del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de fecha 31 de marzo de 2023, el agua embalsada en la demarcación del Guadiana se situaba en torno al 34,6% de su capacidad, por debajo del valor medio de los últimos 5 años. Gran parte de la cuenca Alta del Guadiana se encuentra en una sequía extraordinaria.

Lo mismo cabe decir del Guadalquivir, donde el agua embalsada se situaba en torno al 25,5% de su capacidad, encontrándose igualmente en situación de sequía extraordinaria gran parte de su territorio, incluidas las denominadas Unidades Territoriales de Sequía y Escasez con presencia en la región.

Esta circunstancia subraya la importancia de una gestión sostenible y responsable del agua, siendo necesario abordar los desafíos que plantea la escasez del recurso, interviniendo con una mayor inmediatez a través de otras vías alternativas a las tradicionales restricciones de los Planes Hidrológicos de cuenca, las declaraciones de riesgo de las masas de agua subterráneas y sus conocidos Programas de Actuación y Regímenes Anuales de Extracciones.

La previsión de una política continuista nos hace pensar en que esta figura jurídica sea utilizada para incrementar la vigilancia y control de los aprovechamientos

En el Alto Guadiana, estas figuras han sido utilizadas desde 1987 y 1995, cuando se declaró por entonces la sobreexplotación provisional y definitiva, respectivamente, del Acuífero 23 Mancha Occidental (ahora Masas de Aguas Subterráneas Mancha Occidental I, II y Rus – Valdelobos), con sus correspondientes Planes de Ordenación de Extracciones (anterior nomenclatura de los actuales Programas de Actuación) y Regímenes Anuales de Explotación (ahora denominados Regímenes Anuales de Extracciones).

Sin embargo, el transcurso de más de 36 años y la forma en que se ha venido aplicando, ha demostrado ser instrumentos claramente ineficaces para solventar la problemática existente -incluidos los sucesivos Planes Hidrológicos y el Plan Especial del Alto Guadiana de 2008-, al tratarse de medidas en origen insuficientes e incumplidas por las Administraciones implicadas. A eso se une una evidente falta de investigación actualizada sobre el comportamiento de las Masas de Agua Subterráneas y el descenso generalizado de las aportaciones por la escasez de precipitaciones, llevando a una situación que difícilmente permitirá el cumplimiento de los objetivos medioambientales para 2027, conforme establece la Directiva Marco del Agua.

En este contexto, es muy probable la “activación” del artículo 58 de la Ley de Aguas, que permite al Gobierno actuar en circunstancias de sequías extraordinarias, sobreexplotación grave de acuíferos “o en similares estados de necesidad, urgencia o concurrencia de situaciones anómalas o excepcionales”, adoptando así las medidas que sean necesarias sobre la utilización del agua.

Sin perjuicio de la habilitación para ejecutar obras públicas y obtener los terrenos precisos, la previsión de una política continuista nos hace pensar en que esta figura jurídica sea utilizada para incrementar la vigilancia y control de los aprovechamientos, con el ejercicio más intenso de la potestad sancionadora, así como en la imposición de restricciones aún más severas para la agricultura, llegando incluso a la suspensión directa de las extracciones.

La senda de las restricciones de derechos y la intensificación de las funciones de policía, sin que haya surtido efectos notables y directos en el medio ambiente, se utilizó recientemente por la vía de urgencia con el Real Decreto-ley 4/2022, de 15 de marzo. Las medidas urgentes para el “apoyo al sector agrario” supusieron en realidad la adopción de diversas medidas restrictivas o sancionadoras:

• Reducción o suspensión dotaciones en suministros de agua;
• Modificación de los criterios de prioridad para la asignación de recursos a los distintos usos, prevaleciendo siempre el abastecimiento;
• Imposición de sustitución de caudales por otros de distinto origen y calidad, con mayor racionalización;
• Endurecimiento de las sanciones por los incumplimientos e infracciones cometidas por los usuarios del agua y quienes utilizaban el recurso sin título, incluso cuando tal circunstancia dependía únicamente de la Administración que tramita los procedimientos [1];
• Adopción de medidas provisionales en los procedimientos sancionadores, incluso con anterioridad a su inicio, tales como el sellado de instalaciones, aparatos, equipos, pozos, cese o suspensión temporal de actividades, etc.;
• Incremento de las labores de control y vigilancia del dominio público hidráulico por las Confederaciones Hidrográficas.

¿Son esas medidas adecuadas para el fin que se busca? La experiencia nos demuestra la incapacidad regulatoria para resolver el problema de gestión, al tiempo que generan una tremenda distorsión económica al dificultar el desarrollo y la transición al control ambiental de las explotaciones agrarias. Como tantas veces se dice, no nos debe sorprender obtener los mismos resultados si aplicamos las mismas medidas. En nuestra opinión, el primer gran esfuerzo que debe realizarse es el de regularizar todas las situaciones irregulares, cuando menos las que se derivan de expedientes administrativos que llevan abiertos ¡más de 15 años!. Así sucede en las explotaciones vinculadas al Plan Especial del Alto Guadiana, que representan una de las actuaciones de demora más escandalosas de la Administración Española. Regularizar para controlar tendría que ser un mantra obligatorio para los funcionarios y los directivos de la Confederación.

Más allá de esa idea central, existen otras opciones regulatorias y de gestión a desarrollar:

• La activación de fuentes alternativas procedentes de recursos externos y su correspondiente dotación presupuestaria (como la realización efectiva de trasvases procedentes de cuencas excedentarias o en situación no crítica);
• La ejecución y puesta en funcionamiento de captaciones de emergencia para la atención de las demandas prioritarias.
• La ejecución y puesta en funcionamiento de pozos de recarga de las masas de aguas subterráneas, a fin de salvaguardar las reservas de los efectos propios de la evaporación/evapotranspiración.
• La reducción de plazos de tramitación de los procedimientos donde se acometa una gestión más eficiente de los recursos hídricos;
• Favorecer con una metodología rápida y sin trabas administrativas para la reasignación de recursos, con una mayor agilidad burocrática en las cesiones de derechos temporales y definitivas, etc.
• Establecer mecanismos de compensación económica, acompañada de incentivos para quienes realicen un menor consumo o paralicen temporalmente sus extracciones en los supuestos más graves, garantizando un resarcimiento real de la pérdida de productividad y competitividad, el mantenimiento de las inversiones y los derechos de aprovechamiento de las aguas, con prórrogas temporales automáticas y proporcionales a la duración del cese total o parcial que se produzca.
• Apertura de una convocatoria extraordinaria, de requisitos flexibles, para la adquisición definitiva de recursos hídricos por la Administración, mediante una contraprestación que compense debidamente la pérdida de rentabilidad de las economías que dependen directamente del recurso.
• Incrementar la inversión en desalinizadoras.
• Formación y asesoramiento a todos los operadores sobre el uso racional y sostenible del recurso.
• Garantizar el mantenimiento del empleo en los sectores afectados.

Son muchas las reivindicaciones en este sentido del sector agrario y ganadero, pues como dijo Gandhi “en la Tierra hay suficiente para satisfacer las necesidades de todos, pero no tanto como para satisfacer la avaricia de algunos”. Y mientras tanto, se imponen sanciones inasumibles a agricultores y ganaderos a los que se pone entre la espada y la pared, en la tesitura de abandonar sus explotaciones o explotar irregularmente. Debemos mantener el equilibrio entre el crecimiento económico y el cuidado del medio ambiente, dando valor a la opinión de estos sectores económicos para asegurar su subsistencia. O, dicho de otro modo, no podemos pretender dar soluciones a la España rural (no diremos vaciada) al tiempo que regulamos de manera absoluta la restricción del elemento clave para su desarrollo.

Adoptar corrientes radicales ilógicas e irracionales va en contra de los elementos que engloban el principio básico del desarrollo sostenible, que nos convierten a los abogados que trabajamos el Derecho de Aguas en especialistas en procedimientos sancionatorios, cuando deberíamos estar trabajando en gestión e innovación. Hay que reenfocar las políticas. Nos va mucho en ello.